1. Sammendrag Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) gir uttrykk for Fiskeridirektørens strategiske vurderinger og prioriteringer for fiskerikontrollen, og fastsettes i samråd med Kystvakten og fiskesalgslagene. Vurderinger og prioriteringer er risikobaserte, og inngår i et rammeverk og metode for risikostyring. Risikostyring vil si å identifisere, vurdere og håndtere hendelser som kan påvirke måloppnåelsen negativt, samt å evaluere tiltakene som er gjort. NSRV utdyper dette rammeverket, inkludert roller og ansvar. Hovedmålet med fiskerikontrollen i 2022 er å følge opp følgende overordnede risikoområder: Brudd på deltakerlovens bestemmelser Brudd på ilandføringsplikten Brudd på korrekt registrering av ressursuttaket De overordnede risikoområdene bygger på interne og eksterne krav og forpliktelser, reguleringer i lovverk, avtaler, samt faglige vurderinger og trender innenfor fiskeriene. De overordnede risikoområdene har blitt videreført på samme nivå de siste årene. Dette kan forklares med at hovedområdene dekker en rekke potensielle og underliggende uønskede hendelser hvor det skjer endringer fra år til år, men den samlede risikoen anses vedvarende. Videre er det i NOU 2019: 21 om Framtidens Fiskerikontroll pekt på en rekke nødvendige tiltak. Fiskeridirektoratet har etablert en handlingsplan for utvikling av fremtidens fiskerikontroll som beskriver hvordan fiskerikontrollutvalgets rapport skal følges opp. Handlingsplanen beskriver oppfølgingen av en rekke risikoreduserende tiltak som skal iverksettes og utredes de kommende årene. I nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) for 2022 er det lagt opp til både kortsiktige og langsiktige tiltak innenfor samtlige av de overordnede risikoområdene listet ovenfor. Eksempler på mer langsiktige forebyggende tiltak er Fangst ID, regelverksutvikling, samarbeid med andre kontrollmyndigheter. Andre tiltak som risikobasert tilstedeværelse og offensiver innenfor utvalgte fiskerier kan sees som både forebyggende og konsekvensreduserende. Samtlige tiltak forutsetter samarbeid på strategisk og operativt nivå, forståelse og oppfølging av etablerte roller og ansvar, så vel som en kontinuerlig utvikling av rammeverket for risikostyring og tilhørende verktøy hvor tiltakene inngår i.
2. Formål med dokumentet Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) gir uttrykk for Fiskeridirektørens strategiske vurderinger og prioriteringer for fiskerikontrollen, og fastsettes i samråd med Kystvakten og fiskesalgslagene. Fiskerikontroll defineres som summen av tiltak som sikrer etterlevelse med fiskerilovgivningen. Dokumentet beskriver rammer for fiskerikontrollarbeidet og gir føringer for hvilke områder Fiskeridirektoratet, Kystvakten og fiskesalgslagene skal rette særskilt oppmerksomhet mot i inneværende år. 3. Mål for fiskerikontrollen Med bakgrunn i kontrollansvaret som fremgår av havressursloven §§ 44 og 48, kystvaktloven § 9 og fiskesalgslagsloven § 17 skal fiskerikontrollen sikre etterlevelse av regelverket, og dermed bidra til like rammevilkår for næringsaktørene og en optimal utnyttelse av fellesskapets ressurser. Tilsvarende føring er fulgt opp i statsbudsjettet, og i tildelingsbrevet til Fiskeridirektoratet hvor det er etablert et mål om høsting av marine ressurser i samsvar med nasjonale og internasjonale reguleringer. Det er videre et mål at fiskerikontrollen skal være effektiv og troverdig. Risikostyring er et av flere virkemidler for å nå dette, og følgende delmål skal gjelde for kontrollmyndighetene: Til enhver tid ha en oppdatert oversikt over risikoobjekter i fiskerinæringen Implementere risikoreduserende tiltak for å øke etterlevelsen av fiskerilovgivningen. Tiltak kan være både forebyggende og konsekvensreduserende. Ethvert risikoreduserende tiltak skal baseres på faglige og skriftlige risikovurderinger Det skal arbeides med kontinuerlig forbedring i alle ledd hvor evalueringer skal bidra til dette 4. Internasjonale krav Internasjonale avtaler gir også føringer for fiskerikontrollen. Det skal gjennomføres havnestatskontroll i samsvar med regelverket i NEAFC, NAFO og ICCAT. NEAFC stiller krav til havnestatskontroll av 5 % av landinger av fersk fisk og 7,5 % av landinger av fryst fisk fra utenlandske fartøy som har fisket i NEAFCs konvensjonsområde. De siste årene har ikke Norge oppfylt kravet til havnestatskontroller i NEAFC.
1 Lov 6. juni 2008 nr 37 om forvaltning av viltlevende marine ressursar (havressurslova) 2 Lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) 3 Lov 21. juni 2013 nr. 75 om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalslagslova) 4Fiskeridirektoratets handlingsplan for utvikling av fremtidens fiskerikontroll 2021-2025 (Fiskeridirektoratet 2021) 5 North East Atlantic Fisheries Commission. For mer informasjon se http://www.neafc.org/ 6 Northwest Atlantic Fisheries Organisation. For mer informasjon se https://www.nafo.int/ 7 Den internasjonale kommisjonen for bevaring av atlantisk tunfisk. For mer informasjon se http://www.iccat.
legges til rette slik at vi oppfyller disse forpliktelsene i 2022. Norge er også forpliktet til å stille med kontrollfartøy dersom flere enn 10 norske fiskefartøy fisker i NEAFC sitt reguleringsområde samtidig, jf NEAFC Scheme of Control and Enforcement artikkel 16 (5). NAFO stiller krav om at 50% av landinger av torsk fra NAFO-område skal kontrolleres. Dette inkluderer norske fartøy I tillegg, inngikk Norge, EU og Færøyene 22. april 2020 en avtale om felles kontrolltiltak i de pelagiske fiskeriene (makrell, sild, kolmule og hestmakrell). I henhold til denne avtalen skal minst 7,5 % av landet kvantum og minst 5 % av antall landinger av artene sild, makrell, kolmule og hestmakrell kontrolleres. Avtalen etablerer også en rekke andre felles kontrolltiltak, blant annet krav til bruk av vekter og veiesystemer ved landing, og tiltak ved landing til mel- og oljeproduksjon. 5. Tverretatlig samarbeid Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene skal samarbeide med andre myndigheter for å finne effektive og troverdige tiltak som gir økt etterlevelse av fiskerilovgivningen og annen relevant lovgivning. I samsvar med rammene som gis i dette dokumentet og prioriteringer gitt gjennom tverretatlige samarbeid, skal det samarbeides på strategisk og operativt nivå. Samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Skatteetaten og Tolletaten er et godt eksempel, hvor det blant annet er laget en felles strategisk trusselvurdering på sjømatområdet 2020- 2025. 6. En risikostyrt fiskerikontroll Fiskerikontrollen skal være risikostyrt. Risikostyring vil si å identifisere, vurdere og håndtere hendelser som kan påvirke måloppnåelsen negativt. For fiskerikontrollen er det etablert en risikostyringsmodell. Figur 1 nedenfor beskriver hovedfasene i modellen, som skal være førende for kontrollmyndighetene, både på strategisk og operativt nivå i fiskerikontrollen. Strategisk risikostyring handler om å gi rammeverk og føringer for hvordan fiskerikontrollen skal organiseres, utøves og prioriteres i henhold til overordnede mål og krav (kap 3-5) og prioriterte risikoområder (kap 8). Operativ risikostyring handler om kontinuerlige vurderinger av potensielle uønskede hendelser som kan påvirke måloppnåelsen negativt i henhold til prioriterte risikoområder. Den samlede risikostyringen krever kontinuerlig samspill og erfaringsutveksling mellom strategisk og operativt nivå, for å sikre troverdige og effektive tiltak.
Figur 1: Risikostyringsmodell for fiskerikontrollen (basert på ISO 31000) 6.1 Risikovurdering 6.1.1Fasene i risikovurdering Innenfor hovedfasen risikovurdering skal følgende underfaser gjennomføres: risikoidentifisering: hvor formålet er å identifisere hendelser som virker negativt på måloppnåelsen (manglende etterlevelse av reguleringene), risikoanalyse: hvor formålet er å fastslå konsekvens og tilhørende sannsynlighet for hendelser identifisert i første steg, samt angi grad av usikkerhet bak vurderingen risikoevaluering: hvor formålet er å gi støtte til kommende beslutninger om hvilke risikoer som må håndteres og på hvilken måte. Dette vil i praksis si å prioritere og foreslå tiltak. Tiltakene skal sees i sammenheng med risikoaksept og etterlevelsesstrategi. 6.1.2Risikoakseptkriterier Risikoakseptkriterier er et viktig verktøy i risikoevalueringsarbeidet, først ved prioritering mellom ulike identifiserte risikoer, og senere ved risikohåndtering og evaluering. Risikoaksept gir uttrykk for mengde risiko som kan aksepteres. Hva som er akseptabel risiko vurderes opp mot overordnede mål og gjeldende verdier i samfunnet, og kan derfor endre seg over tid og variere mellom områder. Fiskeridirektøren vedtar risikoakseptkriterier for fiskerikontrollen.
Tabellen nedenfor gjelder for både strategisk og operativt nivå. Risikoakseptkriteriene må på strategisk nivå leses i sammenheng med risikokriterier skissert nedenfor i kapittel 8. I det operative risikostyringsarbeidet gis risikoaksept med tallverdier. Risikoakseptkriterier Tiltak Kommentar Høy risiko Risikoreduserende tiltak skal igangsettes fortløpende. Ikke akseptabelt risikonivå. Fiskeridirektoratet, Kystvakten og fiskesalgslagene er ansvarlig for å gjennomføre risikoreduserende tiltak. Tiltakene kan gjennomføres som felles tiltak der det er relevant. Moderat risiko Risikoreduserende tiltak skal vurderes fortløpende. Nytte ift. kostnader og ressurser bør inngå i vurderingen Lav risiko Risikoreduserende tiltak kan vurderes i særskilte tilfeller. Akseptabelt risikonivå, men i særskilte tilfeller bør tiltak likevel vurderes der det gir stor nytte ift. kostnader og ressurser, og fiskerilovgivningens legitimitet. 6.1.3Etterlevelsesstrategi Ved valg av risikohåndteringstiltak skal Fiskeridirektoratet, Kystvakten og fiskesalgslagene følge en etterlevelsesstrategi, hvor tiltak tilpasses aktørenes adferd og vilje til etterlevelse. I fiskerikontrollen skilles det mellom proaktive og reaktive tiltak. Gjennom proaktivt arbeid er målet å forebygge ulovlige handlinger før negativ utvikling og eventuelle brudd på regelverket skjer. Her omfatter kontrollmyndighetens verktøykasse blant annet reguleringstiltak, forenkling, veiledning, dialog og andre såkalt «compliance by design» tiltak. Reaktivt arbeid omfatter blant annet den mer tradisjonelle fysiske kontrollaktiviteten der kontrollmyndighetene er tilstede med mål om å hindre eller avdekke ulovlige forhold eller kriminalitet. 6.2 Risikohåndtering Risikohåndtering innebærer å velge og gjennomføre ett eller flere tiltak som så effektivt som mulig vil bidra til å redusere risikoen for lovbrudd eller å avdekke lovbrudd. Valg av tiltak skal sees i sammenheng med risikoakseptkriteriene og etterlevelsesstrategien.
6.3 Evaluering Evaluering, eller informasjons- og erfaringsutveksling, er siste hovedfase i risikostyringsmodellen og utgjør en sentral del av risikostyringsarbeidet. Denne fasen innebærer en systematisk vurdering av hvordan valgte tiltak har bidratt til å redusere risikoen for manglende måloppnåelse, og om det eventuelt er behov for andre tiltak. Dette gir de som håndterer risikoen mulighet til, og ansvar for, å påvirke og utvikle risikostyringen, fordi evalueringen skal danne grunnlag for nye risikovurderinger og håndtering av disse. 6.4 Analyse Hver hovedfase i den risikostyrte fiskerikontrollen skal underbygges av styringsinformasjon, blant annet analyse. Analyse vil her si at data samles inn, bearbeides, vurderes og formidles. 7. Roller og ansvar Her beskrives nærmere kontrollmyndighetenes roller og ansvar med bakgrunn i risikostyringsmodellen ovenfor. Kapitlene er delt inn etter hovedfasene i figur 1 ovenfor. 7.1 Fiskeridirektoratet 7.1.1Fiskeridirektøren Fiskeridirektøren har det øverste ansvaret for fiskerikontrollen og vedtar Nasjonal Strategisk Risikovurdering. 7.1.2Kontrollseksjonen Kontrollseksjonen har overordnet faglig og strategisk ansvar for fiskerikontrollen og risikostyringsarbeidet. Det inkluderer faglig ansvar for sjøtjenesten, en generell instruksjonsmyndighet overfor regionene i den operative risikostyringen, og hovedansvaret for utarbeidelse, oppfølging og evaluering av NSRV. Kontrollseksjonen skal på strategisk nivå koordinere tverretatlig samarbeid, fastsette rammer for kontrollmyndighetenes bruk av sanksjoner og administrative tiltak, og har ansvar for internasjonalt samarbeid om fiskerikontroll.
8 Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (Dfø) har definert evaluering som «en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, virksomhet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kan gjennomføres før et tiltak iverksettes, underveis i gjennomføringen, eller etter at tiltaket er avsluttet. Evalueringer kan utføres av interne eller eksterne fagmiljøer (Dfø 2021)
Det internasjonale fiskerikontrollarbeidet omfatter bilateralt og multilateralt kontrollsamarbeid, som kontrollsamarbeid gjennom bilaterale kontrollavtaler, i regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner og i globale organisasjoner som IMCS Network og Interpol. Dette området skal videreføres og videreutvikles av kontrollseksjonen. Dersom regionene i sitt operative arbeid har behov for å samarbeide internasjonalt, skal dette koordineres av kontrollseksjonen eller gjennomføres etter avtale med kontrollseksjonen. Risikovurdering Kontrollseksjonen utarbeider årlig forslag til overordnet risikovurdering (NSRV). Denne baseres på innspill fra regionene, salgslag og Kystvakten. Videre bistår kontrollseksjonen regionene med faglige råd i det operative risikostyringsarbeidet. Risikohåndtering Videre skal kontrollseksjonen definerer og koordinerer overordnede tiltak gjennom NSRV. Kontrollseksjonen er også ansvarlig for oppfølging av Handlingsplan for utvikling av fremtidens fiskerikontroll 2021-2025. Evaluering Kontrollseksjonen skal gjennomføre en halvårlig evaluering og en årlig totalevaluering av NSRV. Den halvårlige evalueringen skal være en forenklet versjon, men sees i sammenheng med årlig. Kontrollseksjonen tilrettelegger for begge typer. Evalueringene skal gjennomføres i tett dialog med regionene jfr. videre roller og ansvarsbeskrivelser i dette kapittelet. Herunder N-gruppene, E-gruppene, SURK, Sjøtjenesten, og Kystvakten og salgslagene, blant annet om funn og trender fra den operative risikostyringen. Evalueringene kan danne grunnlag for justeringer og korrigering av tiltak og prioriterte områder. 7.1.3Satsing analyse Ved hovedkontoret i Fiskeridirektoratet er det etablert et eget program, Satsing Analyse, hvor formålet er å styrke bruken av tilgjengelige data i den risikostyrte fiskerikontrollen, både på strategisk og operativt nivå, gjennom oppdragsbaserte datasammenstillinger og formidling av slike sammenstillinger. Den operative fiskerikontrollen skal også støttes gjennom oppdragsbaserte datasammenstillinger utarbeidet av Nasjonal analysegruppe (NAG) og Analyseenheten i Vardø. Analysegruppen i Satsing Analyse skal som minimum ha halvårlige møter med relevante brukere som N- gruppene, E-gruppene og SURK videre beskrevet nedenfor. 7.1.4Norsk FMC (Fisheries Monitoring Center) Norsk FMC har ansvar for å følge med på at direktoratet mottar elektroniske fangst- og aktivitetsdata, og andre relevante data som rapporteres til direktoratet, samt at slike data rapporteres videre til andre lands myndigheter i henhold til avtaler om slik utveksling. Dette arbeidet blir gjort for å følge opp kontrollansvaret Norge har som flaggstat for norske fartøy og som havnestat og kyststat for utenlandske fartøy. Norsk FMC er bemannet 24 timer i døgnet 7 dager i uken og skal bidra med informasjon om mottatte data til Kystvakten og Fiskeridirektoratets regioner i den operative risikostyringen.
fiskerikontrollarbeidet. Når manglende etterlevelse avdekkes, skal norsk FMC gjøre den aktuelle aktøren oppmerksom på forholdet, gi nødvendig veiledning om gjeldende regelverk og klart beskrive forventningen til aktøren. Når norske fartøy lander i utenlandsk havn skal de sende havnestatsmelding til havnemyndighetene. Det er norsk FMC som fyller ut flaggstatsbekreftelsen i disse skjemaene. Ved utenlandske landinger i Norge er det norsk FMC som mottar havnestatsmeldingene og gir tillatelse til at fartøyet kan anløpe havn. 7.1.5Regionene Fiskeridirektoratets regioner eier den operative risikostyringen av fiskerikontrollen og har ansvar for å følge opp målene og kravene omtalt i kapittel 3-5 og 8. Felles situasjonsforståelse og samarbeid på tvers av regionene med involvering av fagressurser er viktig for en vellykket risikostyring. Risikovurdering Fiskeridirektoratets regioner har hovedansvar for N-gruppene skissert nærmere nedenfor. Risikohåndtering Fiskeridirektoratets regioner skal følge opp N-gruppenes vurderinger og anbefalinger. Det må være særskilte grunner for å velge andre prioriteringer og risikohåndteringstiltak. Dersom anbefalt risikohåndtering ikke følges opp, eller andre tiltak enn de som er anbefalt gjennomføres, skal dette begrunnes og meldes til den relevante N-gruppen og fremgå av evalueringsskjemaet, jf. vedlegg 2 B. Videre har regionene gjennom N-gruppene ansvar for å koordinere det operative samarbeidet med Kystvakten, salgslagene og andre kontrollmyndigheter. For å utnytte tilgjengelige ressurser best mulig, skal regionene utveksle inspektører. Fiskeridirektoratets regioner skal også gjennomføre havnestatskontroller i samsvar med gjeldende forpliktelser og ellers bidra til at norske myndigheter oppfyller internasjonale krav og forpliktelser. Evaluering Tiltak som er anbefalt fra N-gruppene og gjennomført av regionene, skal evalueres fortløpende og rapporteres tilbake til N-gruppene, for å sikre at evalueringen blir en del av vurderingsgrunnlaget for nye risikovurderinger, prioriteringer og identifisering av relevante tiltak. Som en del av evaluering skal også annen relevant informasjon for fremtidige vurderinger og anbefalinger rapporteres. Regionene skal bidra med innspill til N-gruppene ved den den halvårlige og årlige evalueringen. Se vedlegg for evaluering.
7.1.5.1N-gruppene Fiskeridirektoratets regioner skal videreføre følgende tverregionale «nasjonale operasjonelle risikovurderingsgrupper» (N-gruppene): Nasjonal operasjonell risikovurdering pelagisk (NORP), og Nasjonal operasjonell risikovurdering hvitfisk (NORK). N-gruppene skal være prosjektstyrt gjennom hver sin kjernegruppe. Regionene beslutter i samråd med hovedkontoret, Kystvakten og salgslagene sammensetning av gruppene og hvem som skal lede gruppene. Regionene skal sørge for balansert og dedikert bemanning av gruppene, for å sikre at de har tilstrekkelige ressurser til å oppfylle N-gruppenes ansvarsområder. Kystvakten og salgslagene skal delta i NORP og NORK. I gruppene opprettes det i tillegg kontaktpunkt med Justervesenet, Mattilsynet, Økokrim og andre kontroll- og tilsynsmyndigheter som Tolletaten og Skatteetaten etter behov. Lederne for N-gruppene har ansvar for fremdrift, metodeutvikling, rapportering, samt ledelse og koordinering av kjernegruppen mv. Metodeutvikling skjer i samråd med kontrollseksjonen. Risikovurderinger N-gruppene skal gjennomføre fortløpende og dynamiske risikovurderinger på objektnivå som tar høyde for pågående fiskerier, og risikoområder og prioriterte fiskerier i NSRV. I tillegg skal det utarbeides en kvartalsrapport som viser overordnet risikobilde og status på tiltak. Kvartalsrapportene gjennomgås på kontaktmøte med seksjonssjefene i regionene som avholdes av kontrollseksjonen. N-gruppenes ledere bistår. Rapportene vil også brukes som innspill til den sammenstilte, årlige evalueringen som kontrollseksjonen skal gjennomføre og innspill til årlig revisjon av NSRV. Risikohåndtering Videre gir N-gruppene fortløpende anbefalinger til regionene, Kystvakten, og salgslagene om risikohåndteringstiltak etter ovenfor nevnte etterlevelsesstrategi. N-gruppene kan overføre ansvaret for spesifikke risikoområder og gjennomføring av risikoreduserende tiltak til E-gruppene (se under) og SURK (se under). N-gruppene skal beskrive så konkrete risikohåndterende tiltak som mulig, og så langt som mulig på objektnivå. N-gruppene kan også gi anbefalinger til kontrollseksjonen om risikohåndterende tiltak på strategisk nivå Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jf. skjema for fortløpende evaluering.
fiskerikontrollen innenfor den enkelte N-gruppens ansvarsområder. Se vedlegg for evaluering. 7.1.5.2E-gruppene Fiskeridirektoratets regioner skal videreføre følgende tverregionale grupper for etterfølgende kontroll (E-gruppene): Operativ gruppe for etterfølgende kontroll, pelagisk (EKP) Operativ gruppe for etterfølgende kontroll hvitfisk mv. (EKH) Regionene beslutter sammensetning av gruppene og hvem som skal lede gruppene. Regionene skal sørge for en balansert og dedikert bemanning av gruppene, for å sikre at de har tilstrekkelige ressurser til å oppfylle E-gruppenes ansvarsområder. Lederne for E-gruppene har ansvar for fremdrift, metodeutvikling, rapportering, samt ledelse og koordinering av den enkelte gruppe mv. Metodeutvikling skjer i samråd med kontrollseksjonen. Risikovurdering E-gruppene har sammenfallende ansvarsområde med henholdsvis NORP og NORK, og skal samarbeide tett med N-gruppene om risikovurdering av objektene. E-gruppene kan ved behov trekke veksler på salgslagene. Risikohåndtering Der etterfølgende kontroll anses som et relevant risikohåndterende tiltak skal dette følges opp av E-gruppene. Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jf. skjema for fortløpende evaluering. E-gruppene skal også evaluere halvårlig og årlig. Se vedlegg for evaluering. 7.1.5.3SURK Fiskeridirektoratets regioner skal videreføre den tverregional gruppen (SURK) med nasjonalt ansvar for å følge opp ulovlig omsetning, og omsetning utenfor de formelle omsetningskanalene. Regionene beslutter hvem som skal lede gruppen, og skal sørge for en balansert og dedikert bemanning i samsvar med gruppens ansvar for å sikre at de har tilstrekkelige ressurser til å oppfylle gruppens ansvarsområde. Risikovurdering SURK skal bistå og komme med innspill til N-gruppene sitt risikovurderingsarbeid når relevant Risikohåndtering SURK systematisere tips, analyserer disse og gjennomgår informasjon gjennom informasjonsdeling fra deltagende etater. Videre utarbeider de etterretningsrapporter som benyttes til beslutningsgrunnlag/støtte for videre etterforskning eller informasjonsinnhenting.
Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jfr. skjema for fortløpende evaluering. SURK skal evaluere halvårlig og årlig. Se vedlegg for evaluering. 7.1.5.4Sjøtjenesten Sjøtjenesten har det administrative og operative ansvaret for Fiskeridirektoratets sjøgående aktivitet, herunder direktoratets risikohåndtering på sjøen. De skal komplementere den sjøgående fiskerikontrollen som Kystvakten gjennomfører i kystnære områder og fiskerier. I samarbeid med regionene skal sjøtjenesten utarbeide en årlig arbeidsplan som skal sikre en effektiv og formålstjenlig utnyttelse av ressursene. Risikovurdering Sjøtjenesten skal delta i N-gruppene. Sammen med Kystvakten, og øvrig samarbeid med Havforskningsinstituttet, har de kunnskap om risikoutsatte fiskefelt som skal benyttes i den helhetlige vektingen og prioriteringen av risikoobjekter og den videre oppfølging der hvor mulig. Risikohåndtering Sjøtjenesten følger opp anbefalt risikohåndtering av N-gruppene. Av øvrige oppgaver og ansvar: koordinere og bidra til samordning av det operative samarbeidet mellom sjøtjenesten, Kystvakten, Statens naturoppsyn, politiet med flere. Dette skal innarbeides i årlig arbeidsplan. Når planen er ferdigstilt, er det sjøtjenesten som styrer innsatsen. tilstedeværelse på fiskefeltene for å følge utviklingen i fisket og ressursuttaket gi råd om å stenge fiskefelt ved for høy innblanding av yngel, småfisk, småreker eller ved for mye bifangst. følge regler for prøvetaking, og stenging og åpning av fiskefelt, samarbeide med Kystvakten i kontrollen av fiskeriene bistå i utviklings- og forskningsarbeid Sjøtjenesten har i sin risikohåndtering en daglig, helhetlig prioritering basert på det enkelte områdets og fiskerienes sårbarheter, risikoobjekter, tiltak som skal gjennomføres, og tilgjengelige ressurser. Nasjonal strategisk risikovurdering med sine risikoområder og prioriterte fiskerier skal fortrinnsvis prioriteres. Eventuelle behov for justeringer og korrigeringer meldes tilbake til N-gruppene. jfr. punkt om evaluering nedenfor. Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jfr. skjema for fortløpende evaluering. Sjøtjenesten skal også gjennomføre halvårlig og årlig evaluering. Se vedlegg for evaluering. 7.
kontrollarbeid. Samarbeidet omfatter blant annet: Risikovurderinger Samarbeidet er konkretisert ved at Justervesenet er koblet til arbeidet i N-gruppene og bistår ved behov. Risikohåndtering Samarbeidet med Justervesenet omfatter blant annet: utveksling av erfaring, informasjon og bransjekunnskap, gjensidig kompetanseheving, utvikling av relevant regelverk, og forebyggende arbeid og bekjempelse av manipulering av veiesystemer og ulovlig fiske gjennom; analyser, risikovurderinger, kompetanseheving i næringen, utvelgelse av kontrollobjekter, planlegging og gjennomføring av tilsyn og kontroll Det følger også av avtalen mellom Justervesenet og Fiskeridirektoratet at sistnevnte skal holde faglige og strategiske møter og arrangere felles samlinger etter behov. På regionalt nivå er det viktig å videreutvikle det gode samarbeidet for å bidra til kostnadseffektiv bruk av tilgjengelige ressurser. For å oppnå dette skal regionene legge til rette for samarbeid om kontroller, gjensidig informasjonsutveksling og møter, der salgslagene også kan inviteres til å delta. Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres. 7.3 Kystvakten Kystvakten har som primær myndighetsutøver et overordnet operativt ansvar for den sjøgående fiskerikontrollen og har ansvar for å følge opp hovedmålene i kapittel 3-5 og 8 i samsvar med føringer gitt i dette punktet. Risikovurdering Kystvakten deltar i N-gruppene og utarbeider i tillegg en egen operativ risikovurdering basert på føringene i NSRV og i dialog med N-gruppene. Sammen med Sjøtjenesten, og i samarbeid med Havforskningsinstituttet, har de kunnskap om risikoutsatte fiskefelt som skal benyttes i den helhetlige vektingen og prioriteringen av risikoobjekter og den videre oppfølging der hvor mulig. Risikohåndtering Kystvakten skal følge opp og sette av ressurser til anbefalte tiltak fra N-gruppene. Videre skal de: prioritere tilstedeværelse på fiskefeltet for å følge utviklingen av fiskeriene, ressursuttaket og bidra til økt etterlevelse av regelverket, gi råd om å stenge fiskefelt ved for høy innblanding av yngel, småfisk eller bifangst, og opprette aktsomhetsområder ved for høy innblanding av yngel, småfisk eller ved bifangst utover lovlig nivå.
Kystvakten har i sin risikohåndtering en daglig, helhetlig prioritering basert på områdets og fiskerienes sårbarheter, risikoobjekter, tiltak som skal gjennomføres, og tilgjengelige ressurser. Nasjonal strategisk risikovurdering med sine risikoområder og prioriterte fiskerier skal fortrinnsvis prioriteres. Eventuelle behov for justeringer og korrigeringer meldes tilbake til N-gruppene. jfr. punkt om evaluering nedenfor. Det understrekes at økt utbredelse av hvitfisk i Barentshavet, store forekomster og større spredning av NVG-sild og fangstbare konsentrasjoner av makrell også i nordlige farvann, innebærer behov for tilstedeværelse og kontroll over et større område enn tidligere, gjennom hele året. ehovet for overvåkning og kontroll av sesongbaserte fiskerier tilsier tidvis tilstedeværelse av Kystvakten i fiskerisonen ved Jan Mayen. Videre innebærer Norges forpliktelser knyttet til NEAFC-regimet, samt Norges kyststatsinteresser, en tidvis og situasjonsbasert tilstedeværelse av Kystvakten i NEAFCs reguleringsområde. Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jf. skjema for fortløpende evaluering. Kystvakten skal også gjennomføre halvårlig og årlig evaluering. Se vedlegg for evaluering. 7.4 Fiskesalgslagene Salgslagene har et operativt ansvar for fiskerikontroll innenfor sine ansvarsområder og har ansvar for å følge opp hovedmålene i kapittel 3 i samsvar med føringer gitt i dette punktet. I ansvarsområdene deres inngår blant annet å legge til rette for gode rammer for førstehåndsomsetning, sikre dokumentasjon av ressursuttaket og sikre like konkurransevilkår i markedet. Risikovurdering De relevante salgslagene skal delta i henholdsvis NORP og NORK (N-gruppene). Risikohåndtering Videre skal salgslagene prioritere oppfølging av anbefalt risikohåndtering i N-gruppene. De skal også involveres i arbeidet med etterfølgende kontroll, der dette er aktuelt. I tillegg har salgslagene et særlig ansvar for å føre kontroll med det enkelte fartøys kvoter og avregning av landet fisk mot disse kvotene. De skal føre kontroll med landings- og sluttsedlene og ha kontroll med bifangst og fredningstider. I forbindelse med kontroller skal salgslagene være oppmerksomme på mulig manipulasjon eller misbruk av vektene. Det er særlig viktig å kontrollere at fastsatte retningslinjer følges for utbedring av feil som oppstår med vektsystemene under mottak,at feil rapporteres til Justervesenet og at videre samarbeid og behov for oppfølging diskuteres. Dette gjelder også krav bruker har til umiddelbart å undersøke og utbedre feil, og eventuelt plikt til å ta vekten ut av bruk om feil ikke kan rettes. Avvik skal omgående følges opp i dialog med Justervesenet og Fiskeridirektoratet. Dette gjelder også meldinger om brutte plomberinger.
For å få en effektiv håndhevelse av havressursloven og tilhørende forskrifter skal samarbeid mellom salgslagene og Fiskeridirektoratets regioner prioriteres høyt. Evaluering Alle risikohåndterende tiltak skal evalueres, jf. skjema for fortløpende evaluering. Salgslagene skal også gjennomføre halvårlig og årlig evaluering. Se vedlegg for evaluering. 8. Strategisk risikovurdering 8.1 Bakgrunn Den strategiske risikovurderingen baserer seg på målene i kapittel 3-5, samt særskilte identifiserte, utfordringer med manglende etterlevelse, og innspill fra N-gruppene. Den strategiske risikovurderingen skal være utgangspunkt for N-gruppenes operasjonelle risikovurderinger sammen med vedlegg 1 «Prioritering av fiskeriene». 8.2 Særskilte utfordringer NOU:2019: 21 «Fremtidens fiskerikontroll» pekte på følgende områder som de mest sårbare for fiskerikontrollen: En gjennomgående utfordring er at data som fiskerinæringen i dag er pålagt å registrere og rapportere til norske myndigheter, er basert på selvangivelse og manuelle registreringer. Selv om rapporteringsløsningene i all hovedsak er elektroniske, registreres opplysningene som oftest manuelt i systemene uten at det stilles krav om dokumentasjon. I tillegg mangler myndighetene tilgang til en del sentrale data i verdikjeden, blant annet fra den minste flåten og fra bearbeidingsleddet. Det gjør det svært vanskelig for kontrollmyndighetene å verifisere at rapporterte data er korrekte. I tillegg gir det handlingsrom for lovbrudd og vanskeliggjør et effektivt kontrollarbeid. Mangel på verifiserte data gjør det vanskelig for næringen og myndighetene å oppfylle forventninger fra importland og markedsaktører om dokumentasjon og sporing gjennom verdikjeden, og for forvaltningen å kunne gå god for dokumentasjon som er fremlagt av næringen. Mangelen på etterprøvbare data gir et betydelig handlingsrom for å oppnå uberettiget økonomisk vinning gjennom bevisst feilrapportering. Manuelle registreringer gir i tillegg en stor risiko for redusert datakvalitet ved ubevisst feilrapportering. Risikoen for manglende etterlevelse forsterkes av at muligheten for gevinst er stor, fordi verdiene ofte er store, oppdagelsesrisikoen er lav og sentrale deler av fiskerilovgivningen har svak legitimitet hos næringen. Korrekt registrering av ressursuttaket er et premiss for bærekraftig forvaltning og høsting av fellesskapets ressurser. Dette er et viktig fundament ved fastsettelse av høstingskvoter internasjonalt og nasjonalt. For fiskerikontrollen er utfordringen å sikre et regnskap over ressursuttaket som samsvarer med virkeligheten.
8.3 Vurdering Risikovurderingen nedenfor beskriver samlet risiko for brudd på fiskerilovgivningen på et overordnet nivå. 8.3.1Risikokriterier Følgende overordnede risikokriterier, herunder klassifisering av sannsynlighet og konsekvens ligger til grunn for den strategiske risikovurderingen. I de operasjonelle risikovurderingene benyttes mer detaljerte risikokriterier (klassifisering) som bygger videre på de overordnede. Klassifisering av sannsynlighet Stor Det er god grunn til å forvente brudd på fiskerilovgivningen i løpet av det neste året Betydelig Det er grunn til å forvente brudd på fiskerilovgivningen i løpet av neste året. Noen Det er mindre grunn til å forvente brudd på fiskerilovgivningen i løpet av neste året Lav Det er liten grunn til å forvente brudd på fiskerilovgivningen i løpet av det neste året Tabell 1: klassifisering av sannsynlighet. Med lovbrudd menes lovbrudd i flertall Klassifisering av konsekvens Stor Stor: - Økonomisk belastning for samfunnet - Reduksjon i tillit til regelverkets legitimitet nasjonalt/internasjonalt med fare for langtidsvirkninger. - Belastning eller skade for bestand, økosystem eller forvaltningsmål - Skade for konkurransevilkår Betydelig Betydelig: - Økonomisk belastning for samfunnet - Svekket samarbeid og tillit til regelverkets legitimitet nasjonalt/internasjonalt - Belastning eller skade for bestand, økosystem eller forvaltningsmål - Skade for konkurransevilkår Noen Mindre: - Økonomisk belastning for samfunnet - Svekket samarbeid og tillit til regelverkets legitimitet nasjonalt/internasjonalt - Belastning eller skade for bestand, økosystem eller forvaltningsmål - Skade for konkurransevilkår Lav Ingen/Liten: - Økonomisk belastning for samfunnet - Svekket samarbeid og tillit nasjonalt/internasjonalt - Skade for bestand, økosystem og forvaltningsmål - Skade for konkurransevilkår Tabell 2: klassifisering av konsekvens. Tabellen bygger på vurderingskriteriene i vedlegg 1. prioritering av fiskerier. Se vedlegget for mer utfyllende forklaringer.
8.3.2Samlet risikobilde Figur 3 gir samlet risikobilde for risikoområdene som Fiskeridirektoratet, Kystvakten og fiskesalgslagene skal prioritere: a)R1: Brudd på deltakerlovens bestemmelser b)R2: Brudd på ilandføringsplikten c)R3:
Figur 2: Samlet risikobilde: R1. Brudd på deltakerlovens bestemmelser, R2. Brudd på ilandføringsplikten, R3. Brudd på kravene til rett registrering av ressursuttaket Som med alle risikovurderinger er det knyttet en viss usikkerhet til disse vurderingene. Usikkerheten knytter seg til om og når en bestemt uønsket hendelse vil inntreffe og hva konsekvensene av denne hendelsen vil bli. Angivelsen av usikkerhet gir en gradering av kunnskapsgrunnlaget for risikovurderingen; blant annet tilgang på relevante data og erfaringer, om forståelsen av analyseobjektet og enighet blant analysedeltakerne. Usikkerhet er med andre ord et gjensidig aspekt ved risikovurderinger. Risikoområdene i figur 3 er på overordnet nivå vurdert samlet til å ha lav usikkerhet på en skala fra lav-moderat-høy, da det er god tilgang på relevante data og erfaringer, risikoområdene er godt forstått og enighet blant deltakere. R1. Brudd på deltakerlovens bestemmelser Brudd på deltakerlovens bestemmelser bryter med formålet om å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget, øke lønnsomhet og verdiskaping i næringen, og tilretteleggingen for at de marine ressurser skal komme kystbefolkningen til gode. Risikoområdet vurderes samlet sett som betydelig. I dette inngår risiko for følgende uønskede hendelser:
reelt eierskap fremgår ikke av fartøyregisteret. mangelfull oppfylling av bostedskrav, jf. deltakerloven § 5a fangst føres på og landes av et annet fartøy enn det som faktisk har fisket. R.2 Brudd på ilandføringsplikten Brudd på ilandføringsplikten bryter med hovedprinsippet i havressursloven om at all fangst skal bringes på land, registreres på seddel og inngå i ressursregnskapet. Risikoområdet vurderes samlet sett som stort. I dette inngår risiko for uønskede hendelser, manglende ilandføring og neddreping (død eller døende fisk) av fisk ved: Ulovlig slipping av fisk i alle pelagiske fiskerier og sprenging av nøter, trål- eller snurrevadposer, Levendelagring av fisk Dårlig kvalitet og fare for prisreduksjon. Innblanding av fisk under gjeldende eller kommersielt minstemål. «High grading» av fisk hvor utbyttet av fangsten maksimeres ved å kaste ut fisk med lavere økonomisk verdi R.3 Brudd på kravene til korrekt registrering av ressursuttaket Korrekt registrering av ressursuttaket er et viktig fundament for bestandsrådgivning og fastsettelse av total høstingskvote (TAC) for de ulike bestandene. For fiskerikontrollen er utfordringen å sikre et regnskap over ressursuttaket som samsvarer med virkeligheten. Brudd på omsetningskravene fastsatt i eller i medhold av fiskesalslagloven vil også kunne lede til ulike konkurransevilkår i næringen og dermed hindre samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning og optimal utnyttelse av fellesskapets ressurser. Slike brudd motvirker dermed en effektiv ressursforvaltning. Risikoområdet vurderes samlet sett som stort. I dette inngår risiko for følgende uønskede hendelser: Mangelfull og dårlige rutiner for identifisering av fiskens art, kvantum fordelt på art og størrelsessammensetning om bord og ved landing Feilrapportering av fangst (art og kvantum) fra havet til norske myndigheter. For eks. feil art som bifangst eller ingen bifangst på seddel ved pelagiske landinger og i industrifisket etter tobis, øyepål og kolmule fra Nordsjøen. Eller mangelfull rapportering når produkter skal til mel eller oljeproduksjon.
12 Utgangspunktet for registrering av ressursuttaket er fiskens runde vekt (levende vekt), det vil si den vekten fisken har når den tas opp av havet. Alle avtaler Norge inngår med andre land om høstningskvoter fastsetter den totale kvoten og fordelingen av denne i tonn rund vekt. Det internasjonale havforskningsrådet (ICES) gir hvert år kvoteråd for de fleste bestandene Norge forvalter i samarbeid med andre land. Dette tilsvarer nærmere 90 % av ressursene vi høster. Disse kvoterådene gis også i tonn rund vekt.
Uriktige eller manglende opplysninger om fiskens art, kvantum fordelt på art og størrelsessammensetning føres på seddel, Mottaker ikke etterlever journalkravet Fisk omsettes ulovlig og utenfor de formelle omsetningskanalene Fartøy rapporterer feil fangstsone (sonetriksing). Faktisk innveid kvantum ikke føres på seddel under vinterfisket etter torsk på grunn av ulovlig bruk av omregningsfaktorer. Ulovlig omsetning av kongekrabbe. Ulovlig omsetning av fisk ved bruk av mobile mottak. Feil ved veiing av fangst: Feil måleresultat pga. tekniske feil eller feil bruk av vekter, eller som følge av manipulasjonsmuligheter av måling eller resultat. Misbruk av fangstsertifikatsystemet ved eksport til land som krever slike Mangelfull fangstrapportering (ERS) fra utenlandske fartøy 9. Tiltak og prioriteringsområder Utover de etablerte strategiske risikohåndterende tiltakene som beskrives i kapittel 7, skal følgende risikoreduserende tiltak prioriteres for 2022. Tiltakene tar utgangspunkt i risikoområdene i kapittel 8 ovenfor, i tillegg til Fiskeridirektoratets «Handlingsplan for utvikling av fremtidens fiskerikontroll 2021-2025»: R1. Brudd på deltakerlovens bestemmelser Fiskeridirektoratet skal følge opp utvidelsen av kravene til posisjonsrapportering og elektronisk rapportering av fangst- og aktivitetsdata og sikre en god innføring av de nye kravene. Kontrollseksjonen skal utrede forslag til nytt regelverk om registrering og rapportering av mannskapslister og sikker identifisering R2.Brudd på ilandføringsplikten Kontrollorganene skal videreføre samarbeid for å sikre kontroll gjennom hele verdikjeden med tanke på å avdekke brudd på ilandføringsplikten og iverksette forebyggende tiltak gjennom verktøy som felles risikovurderinger og tiltaksplaner. Sjøtjenesten og Kystvakten: Tilstedeværelse og samarbeid om risikoutsatte områder ved innblanding av fisk under minstemål og uønsket bifangst.
R.3 Kravet til en korrekt registrering av ressursuttaket Automatiske veiesystemer:
Fiskeridirektoratet og Justervesenet har utarbeidet forslag til nye krav til automatiske vekter og veiesystem . Det er anbefalt en trinnvis ikrafttredelse av nytt regelverk fra og med 1. januar 2023. Det forventes at leverandørene og aktørene må utvikle systemer og programvare for implementering av forskriftskrav i løpet av 2022. Første trinn innebærer krav til bruk av automatisk vekt og lagring og overføring av veiedata.
Prosjekt for oppfølging av journalkravet: Fiskeridirektoratets regioner skal i første kvartal 2022 ferdigstille første trinn i prosjektet om oppfølging av journalkravet i landingsforskriften og deretter følge opp manglende etterlevelse hos mottakere av fisk, for å sikre at kravet til journal blir implementert i samsvar med gjeldende krav. Offensiver: Fiskeridirektoratets regioner skal i 2022, i samråd med N-gruppene, gjennomføre offensiver under vinterfisket etter torsk, i de pelagiske fiskeriene og ved fangst av kongekrabbe. Fangsertifikat: Prøveordning med kvantumskontroll av fangsertifikat. Alle (R1, R2 og R3) Fangst ID: Fiskeridirektoratet skal i 2022 fortsette arbeidet med å redusere mulighetsrommet for bevisst og ubevisst feilrapportering gjennom FangstID programmet. Målet er å støtte opp om utvikling og implementering av eksisterende og nye teknologiske løsninger, for å sikre en korrekt registrering av ressursuttaket gjennom identifisering av fisk. Det langsiktige målet er at registrering av ressursuttaket skal skje i forbindelse med selve uttaket. Risikobasert tilstedeværelse: Fiskeridirektoratets regioner, Kystvakten og fiskesalgslagene skal gjennomføre en risikobasert tilstedeværelse. 15 Jfr. note 13 16Fiskeridirektoratets handlingsplan for utvikling av fremtidens fiskerikontroll 2021-2025 (Fiskeridirektoratet 2021)
Annet Kontrollseksjonen skal ha en kontinuerlig videreutvikling av NSRV som rammeverk og styringsverktøy. En rød tråd og samarbeid mellom strategisk og operativ risikostyring her viktig. I 2022 skal blant annet evalueringsformatet videreutvikles for både strategisk og operativt nivå. Noen stikkord for dette arbeidet blir utvikling av delmål, evalueringskriterier, effektvurderinger av tiltak, og formatet for selve gjennomføringen av evalueringene.
PRIORITERING AV FISKERIER Tabell 3 på neste side oppdateres årlig for å gi veiledning i prioritering mellom de ulike fiskeriene i risikostyringsarbeidet. Herunder overordnede føringer for fiskerier som skal risikovurderes videre i de nasjonal operasjonelle risikovurderinger sammen med risikoområdene vurdert i kapittel 8.3.2 ovenfor. Fiskeridirektoratets bestands- og fiskeritabell, som oppdateres årlig og er et viktig prioriteringsverktøy i oppfølgingen av forvaltningsprinsippet i havressursloven § 7, utgjør en sentral del av vurderingsgrunnlaget. I dette inngår blant annet konsekvensvurdering og rangering av: den enkelte bestands tilstand på bakgrunn av kunnskap om dette og gytebestanden, og hvor stor gytebestanden er. bestandenes nøkkelrolle i økosystemet, herunder hvilke bestander som må gis særskilt oppmerksomhet ut over ivaretakelse av biodiversitet, på grunn av deres rolle for økosystemets funksjonsmåte. den enkelte bestands økonomiske betydning forvaltningsmål for bestanden. Målene kan være både økonomisk og bestandsrettede. i tillegg er det vurdert konsekvenser for samfunnet for øvrig; inkl. regelverkets legitimitet, like konkurransevilkår og tillit nasjonalt/internasjonalt. Prioriteringen av fiskeriene er presentert i et forenklet format i tabellen på neste side. Detaljvurderingene foreligger i eget dokument. I utgangspunktet skal alle arter som omtales i konsekvensvurderingstabellene risikovurderes, men avhengig av tilgjengelige ressurser skal artene listet som røde vurderes først, deretter moderate (gule) og grønne til slutt dersom ressurser tillater det. Tilsvarende gjelder ved prioritering av tiltak. Risikokriteriene fra kap 8.3.1 ligger til grunn her også. Det er også nytt i år at Rødlista er oppdatert. Polartorsk er en av bestandene som har fått endret status til sterkt truet. Fiskeridirektoratet vil derfor ta en nærmere gjennomgang av forvaltningen og regelverket av denne. NB. mindre endringer i prioritetene vil kunne skje i løpet av året ettersom ny kunnskap tilligger. Dette vil gjøres i dialog med aktuelle aktører og varsles i god tid.